清华大学法学院教授、智能法治研究院院长申卫星该报告以全球 AI 治理竞争格局为底色，对比各国立法路线差异，提出我国应当走综合性统一立法 + 场景化细则配套的路径，坚持 “先立后优”、以人为本，跳出单纯管制或单纯产业促进的二元框架，在全球规则博弈中输出中国治理方案，推动人工智能治理共同体建设。
一、全球人工智能治理格局：各国立法路线分化
当前人工智能立法已经成为全球科技竞争的显性指标，不同经济体的治理范式差异明显：
- 欧盟：以风险分级为核心，采用上市前监管模式，依托《人工智能法》，试图形成 “布鲁塞尔效应” 向外输出规则；
- 美国：政策摇摆，在强监管与鼓励创新之间反复调整，偏向轻量化、行业分散监管；
- 日韩等：偏向促进创新为主、规则嵌入场景的软监管；
- 整体现状：全球规则尚未定型，规则碎片化、发展不均衡，“全球南方” 国家治理能力不足，治理供需错配突出。
| 主体 | 核心模式 | 特点 |
|---|---|---|
| 欧盟 | 风险分级、上市准入监管 | 强合规、体系化，域外溢出效应强 |
| 美国 | 分散、行业化监管 | 政策波动大，市场主导色彩强 |
| 中国 | 现有：专项规章 + 标准 + 司法意见并行 | 治理实践丰富，但缺少顶层统一法律 |
二、当前中国 AI 立法面临的四重争议
申卫星总结学界长期争论的四个核心问题，也是立法抉择的关键：
- 是否立法：依靠现有分散规则、部门规章能否应对 AI 系统性风险；
- 何时立法：技术迭代太快，是否等待技术成熟再立法；
- 立法形式：继续分散专项立法，还是制定综合性《人工智能法》；
- 价值取向：如何平衡安全防控与产业创新，避免 “一管就死、一放就乱”。
他的判断：分散治理可以解决局部问题，但难以形成体系融贯；人工智能的跨场景、跨主体风险，需要顶层统一立法作为法律基础设施。
三、核心立法主张
- 立法时机：先立后优，破解科林格里奇困境
- 立法定位：以人为本的发展法，而非单纯管制法或产业促进法
- 立法体例：总分结合，统一框架 + 场景细则
- 责任体系：分层分类侵权责任，配套多元救济
- 范式升级：从风险规制走向关系建构
不存在一个完美的立法窗口，等技术完全清晰再立法，会导致风险失控、规则被动；先出台基础框架，后续持续迭代优化，是更务实的选择。
法律不是简单限制技术，而是形塑 AI 向善发展的方向；规则是 “安全带”，不是刹车，不发展是最大的不安全。
综合性立法规定共性基础制度（定义、风险分类、主体责任、透明度、救济机制）；医疗、金融、自动驾驶、深度合成等场景，配套专门法规、标准、细则，兼顾稳定性与灵活性。
按照主体的风险控制能力、过错划分责任；构建侵权赔偿、责任保险、损害救济基金衔接的多元救济体系，兼顾受害者保护和创新容错，避免动辄得咎。
生成式 AI、自主智能体、具身智能出现后，只管控风险已经不够；立法需要回应人智关系、智智关系、多方复合关系，搭建基础性制度框架。
四、全球治理层面的思考
- 反对单一国家主导全球规则，尊重各国发展阶段差异，照顾发展中国家诉求；
- 依托联合国等多边机制，聚焦高风险 AI、安全通报、联合评估等共识领域开展务实合作；
- 以国内立法实践为基础，把中国分级分类治理、发展与安全统筹的经验转化为国际公共产品，推动人工智能治理共同体。
五、未来展望
- 加快推进综合性《人工智能法》立法进程，补齐顶层法律短板；
- 同步发挥司法规则引领作用，通过司法解释、典型案例持续细化裁判标尺；
- 完善第三方审计、评估、透明度机制，建立敏捷治理、动态调整通道；
- 在开放竞争中保持治理自主性，同时积极参与国际规则对话，避免被单一域外规则裹挟。
六、避坑清单
- 该报告主旨是学术观点，不是官方立法草案；
- “先立后优” 不等于仓促立法，是框架先行、预留弹性空间；
- 总分式立法不是抛弃现有专项制度，而是在顶层法律之下整合、衔接已有规范；
- 责任分层不等于企业免责，核心是按风险控制力分配责任，高风险场景严格约束。
【相关 FAQ】
问题 1：申卫星在《全球人工智能治理框架下中国人工智能立法思考与展望》中，主张我国人工智能立法采用什么体例？
回答 1：主张总分结合体例，出台综合性人工智能顶层法律，规定共性基础制度；医疗、金融、自动驾驶等不同行业场景，配套专门细则、标准，兼顾法律稳定性和场景灵活性。
问题 2：申卫星提出的 “先立后优” 是什么意思，用来解决什么难题？
回答 2：“先立后优” 是针对科林格里奇困境，不等待技术完全定型再立法，先搭建基础法律框架，后续随技术迭代持续优化；避免因长期观望导致风险累积、治理被动。
问题 3：申卫星认为中国 AI 立法定位，不能做成哪两种法律，应当是什么？
回答 3：不能只是单纯的技术管制法，也不能只是产业促进法；应当是一部以人为本的发展法，统筹安全与创新，用法治引导 AI 向善发展。
问题 4：在全球人工智能治理框架下，申卫星对参与国际规则合作是什么看法？
回答 4：反对单一国家主导全球 AI 规则，尊重各国发展差异，重视发展中国家诉求；依托多边机制在共识领域务实合作，把国内分级治理实践转化为国际公共产品，推动人工智能治理共同体。
【参考资料】
[2026-10-15]（清华大学公管学院：申卫星《全球人工智能治理框架下中国人工智能立法展望》主旨报告）清华大学公共管理学院官网
[2026]（申卫星《我国人工智能立法的功能定位与范式转型》，《法学家》）
[2026-08-07]（光明网：为人工智能发展系好法治 “安全带”）光明思想理论网
[2026-09-09]（中国法院网：强化司法规则引领 促进人工智能创新发展）中国法院网
【免责声明】
本文为该主旨报告的学术观点梳理，全部内容仅代表申卫星教授个人研究观点，不代表立法机关、司法机关的立场；最终立法走向以全国人大正式立法规划、法律文本为准。